Digitaler Impfpass darf nicht zum Bumerang werden

In der Schweiz arbeitet das Bundesamt für Gesundheit (BAG) derzeit daran, einen digitalen Covid-19-Impfpass zu entwickeln. Weltweit wird mit Hochdruck an solchen Zertifikaten gearbeitet – und dabei mit verschiedensten Lösungen experimentiert, von Blockchain- bis hin zu Gesichtserkennungstechnologien, wie Fabio Chiusi von AlgorithmWatch in seinem Policy Brief des Digital Autonomy Hub zum Thema zeigt.

Position

20. April 2021

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Auch die Schweiz wird jedoch gut daran tun, dieser Forderung nicht überstürzt, sondern mit der nötigen Vorsicht nachzukommen. Nicht zuletzt das Datendebakel rund um die Plattform meine-impfungen.ch haben gezeigt, wie unsauber eingeführte Technologien zu einem Bumerang werden können – nicht nur für das BAG, sondern für alle betroffenen Individuen und, letztlich, für die ganze Gesellschaft.

Unsere Forderungen

  • Digitale Tools können dazu beitragen, durch die Pandemie bedingte Einschränkungen zu lockern. Bevor ein digitaler Impfpass eingeführt wird, muss jedoch sichergestellt werden, dass er auch wirksam ist, das heisst effektiv dazu beiträgt, die verfolgten Ziele zu erreichen – und so tatsächlich der Gesellschaft zugutekommt.
  • Welchen Personen und in welchen Bereichen der Impfpass Zutritt ermöglichen wird, ist eine politische Entscheidung, die unabhängig von der technologischen Umsetzung und im Rahmen einer transparenten, demokratischen Debatte getroffen werden muss. Diese Debatte muss in der Schweiz jetzt Priorität haben.
  • Diese politische Entscheidung muss auf Basis von Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit, der Grundrechte und der Nicht-Diskriminierung getroffen werden.
  • Die Gefahr besteht, dass aufgrund der dringlichen Lage vorschnell und ohne sorgfältige Prüfung digitale Systeme eingeführt werden – die dann Mittel zur Überwachung der Bevölkerung im Gesundheitsbereich schaffen, die über die Pandemie hinaus genutzt werden.

Der Hintergrund

Gemäss eigenen Angaben klärt das BAG derzeit «die Umsetzung eines einheitlichen, fälschungssicheren und international anerkannten Covid-Zertifikates». Es soll sichergestellt werden, dass «neben Geimpften, auch Genesene und negativ Getestete ein fälschungssicheres Zertifikat beantragen können». Die gesetzliche Grundlage dafür hat das Parlament im März mit Artikel 6a des Covid-19-Gesetzes geschaffen (das heisst jenes Gesetzes, über das das Referendum ergriffen wurde und das am 13. Juni zur Abstimmung kommt. Das Referendum bezieht sich auf das Gesetz in seiner Fassung vom September 2020 und somit formell nicht auf Artikel 6a. Trotzdem würde bei einem Nein auch dieser Artikel faktisch hinfällig).

In der öffentlichen Debatte mehren sich die Stimmen, die vom BAG bezüglich Impfpass ein nun rasches Vorgehen fordern, so dass «die technologischen Möglichkeiten voll ausgeschöpft werden müssen», wie Ruedi Noser (Nationalrat FDP) meint, und «dass man im Gesundheitswesen nun alles machen muss, um zu digitalisieren», wie Lorenz Hess (Nationalrat Die Mitte) betont.

Alle möglichen Massnahmen zu nutzen, die wirksam und nachweislich dazu beitragen, die Pandemie zu bekämpfen, ist zweifellos unabdingbar – und darunter können auch technologische Möglichkeiten fallen. Diese haben teilweise grosses Potential, einen wichtigen Beitrag zu leisten. Zudem erscheinen sie oft attraktiv, da sie – im Gegensatz zu anderen Massnahmen wie Geschäfte und Restaurants zu schliessen oder die Home-Office-Pflicht – zumindest auf den ersten Blick eine attraktive Kosten-Nutzen-Bilanz aufweisen: Sie erfordern, so die Argumentation, keine oder nur geringe Einschränkungen von Seiten der Bevölkerung, belasten den Privatsektor nicht und ermöglichen gleichzeitig den Menschen wieder weitergehende Freiheiten, wie etwa das Reisen. Allerdings, so betont Fabio Chiusi in seinem Policy Brief, «unter dem Mantel der Dringlichkeit werden technologische Lösungen entwickelt und eingeführt, ohne dass eine sinnvolle demokratische Debatte darüber geführt wird, welche gesellschaftlichen Chancen und Risiken sie bergen».

Der Ansatz, der sich in den oben zitierten Forderungen nach der Einführung technologischer Tools zeigt, ist jener des technologischen Solutionismus – die Annahme, dass es für jedes gesellschaftliche Problem eine technologische Lösung gibt, mit der dieses gelöst werden kann. «Typisch ist das Muster, dass es als sehr dringend dargestellt wird, sozio-technische Systeme zum automatisierten Entscheiden (ADM) zu entwickeln – so auch bei digitalen Impfnachweisen», so Chiusi weiter.

Bevor jedoch darüber nachgedacht wird, solche Systeme einzuführen und über die Details verhandelt wird, wie sie umzusetzen sind, sollte zuerst sichergestellt sein, dass diese Systeme tatsächlich und nachweislich dazu beitragen, die Pandemie zu bekämpfen oder dass Menschen individuelle Freiheiten wieder wahrnehmen, gesellschaftlicher Bedürfnisse befriedigt werden können – und somit tatsächlich und nachweislich der Gesellschaft zugutekommen. Anders gesagt: Nur wenn eine Tracing-App wirksam dazu beiträgt, Ansteckungen zu verringern, nur wenn ein digitaler Impfpass wirksam Individuen und der Gesellschaft eigentlich grundrechtlich geschützte Freiräume ermöglicht, die sie andernfalls nicht nutzen könnten, sollte überhaupt darüber nachgedacht werden, solche Tools einzuführen.

Für die Schweiz heisst das: Ein Zertifikat muss nicht nur «einheitlich, fälschungssicher und international anerkannt sein», wie das BAG meint, sondern es muss in erster Linie wirksam sein.

Dabei muss man sich jedoch bewusst sein: Es wird nicht der Impfpass sein, der dazu beiträgt, die Pandemie zu bekämpfen, sondern die verschiedenen Massnahmen wie Impfungen, Hygienemassnahmen, Tests und anderes. Ebenfalls ist es nicht der Impfpass als solcher, der es wieder möglich machen wird, Freiräume zu nutzen, die durch die Pandemie bedingt eingeschränkt waren: Diese Freiräume nutzen zu können, ist Resultat einer politischen Entscheidung darüber, inwiefern und in welchen Bereichen welche Personen (etwa Geimpfte, Genesene, negativ Getestete) welche Vorteile erhalten sollen – und auch, ob beispielsweise Geimpfte diese bereits erhalten sollen, solange noch nicht alle Impfwilligen auch tatsächlich Zugang zur Impfung haben (eine Situation, die in der Schweiz derzeit noch Realität ist). Diese politische Entscheidung muss selbstverständlich auf Basis von wissenschaftlichen Analysen beruhen, etwa darüber, ob Geimpfte tatsächlich nicht mehr selbst infektiös sind. Solange diese Frage nicht beantwortet ist, empfiehlt beispielsweise die WHO, digitale Impfzertifikate nicht zur Reisevoraussetzung zu machen.

Diese politische Entscheidung, die im Rahmen einer transparenten demokratischen Debatte getroffen werden muss, ist prioritär und sollte unabhängig davon getroffen werden, mit welchem Mittel dann – wenn es soweit ist – der Zugang zu diesen Freiräumen ermöglicht wird und ob ein digitales Zertifikat dafür sinnvoll und effektiv ist. Die Debatte zu diesen zentralen Weichenstellungen muss jetzt geführt werden, wie auch die Präsidentin der Nationalen Ethikkommission betont.

Die offizielle Schweiz, so zumindest lässt es sich vermuten, sieht dies nicht zwingend so: Während intensiv und mit Hochdruck daran gearbeitet wird, ein geeignetes Impfzertifikat zu entwickeln,  ist die Frage, «welche Lockerungen durch das Covid-Zertifikat zukünftig möglich sein werden, (..) in Diskussion

Zusätzlich dazu, die Wirksamkeit eines digitalen Impfpasses zu bewerten, muss seine erwähnte, scheinbar attraktive Kosten-Nutzen-Bilanz von technologischen Lösungen, im Rahmen der demokratischen Debatte analysiert werden: Denn auch ein digitaler Impfpass wird eine Reihe an möglichen Risiken für Individuen und Gesellschaften mit sich bringen, die eine Güterabwägung erforderlich machen. Dazu gehören Risiken für Datenschutz und Privatsphäre, aber auch für den Schutz vor Diskriminierung. Wenn der digitale Impfpass zur Situation führt, dass damit unterschiedliche Individuen einen unterschiedlichen Zugang zu eigentlich grundrechtlich geschützten Freiheiten haben, muss dieser Widerspruch zum Prinzip der Rechtsgleichheit gerechtfertigt werden.

Es stellen sich Fragen wie: Wer hat Zugang zu einem solchen Zertifikat? Ist dieser Zugang allen gleich möglich, frei von Diskriminierung? Mit welchen Privilegien geht der Besitz eines solchen Impfpasses einher? Wiederum sind dies Fragen, die unabhängig davon geführt werden müssen, wie der Impfpass technologisch funktioniert, und sie muss auch – zumindest teilweise – vorher geführt werden. Auch wenn die Idee, dass digitale Tools erstmal allen gleichermassen und kostenfrei zugänglich gemacht werden sollen, eine befähigende Dimension hat, kann ein digitaler Impfpass ein Instrument sein, das Ungleichbehandlungen zementiert, indem er verschiedenen Personen unterschiedliche (eigentlich grundrechtlich geschützte) Freiheiten zuweist – oder zum Beispiel, indem er die Tatsache, dass marginalisierte Gruppen sowieso schon vermehrt Kontrollen ausgesetzt sind, fortschreibt, wie Chiusi betont.

Bei dieser Kosten-Nutzen-Analyse ist ein Punkt zentral: Mit automatisierten Systemen, die nun mit Verweis auf die Pandemie gefordert werden und eigentlich einen zeitlich begrenzten Zweck erfüllen sollen, werden Instrumente und Möglichkeiten geschaffen, die die Pandemie überdauern werden. Infrastrukturen, die die Mittel dafür schaffen, die Bevölkerung weitgehend zu überwachen, sollten nicht schlecht durchdacht werden, weil gerade Zeitdruck herrscht.

In diesem Kontext begrüssen wir, dass das BAG sich bewusst ist, wie wichtig der Verzicht auf eine zentrale Datenspeicherung ist. Allerdings garantiert dies noch nicht, dass beispielsweise auch die künftigen Verifizierer – seien dies private oder öffentliche Stellen – die Daten, die durch die Verifizierung erlangt werden, nicht für unvorhergesehene Zwecke nutzen. Ebenfalls begrüssen wir das explizite Bekenntnis des BAG, dass jederzeit sichergestellt sein soll, dass das vorgesehene Zertifikat auch in Papierform funktioniert. Wie Carmela Troncoso, Forscherin an der EPFL, in einer prägnanten Analyse zum geplanten «Digital Green Certificate» der EU es formuliert: Es mag aus Sicht des technologischen Solutionismus ein «wild thought» sein, aber vielleicht wäre ein standardisiertes Papier (das fotografiert oder als PDF-Datei vorliegen kann) in punkto Sicherheit ausreichend. Darüber hinaus hätte es den Vorteil, dass es nicht mit einer über die Pandemie hinaus andauernden, unkontrollierbaren und potentiell schädlichen paneuropäischen Infrastruktur einhergehen würde, wie Troncoso weiter schreibt. Noch nicht zwingend gelöst wären jedoch auch damit, wie oben angetönt, Fragen der Rechtsgleichheit und des Diskriminierungsschutzes.

Derzeit herrscht, wie Chiusi zeigt, weltweit ein Wildwuchs an Ansätzen zur Umsetzung eines digitalen Impfpasses mit wenig öffentlicher Transparenz dazu, wie diese umgesetzt werden sollen. Die Schweiz analysiert derzeit verschiedene Modelle und ist auch in Abklärung, inwiefern sie beim «Digital Green Certificate» der EU – welches auf den Schengenraum abzielt – mitmacht. Für welchen Weg sie sich auch entscheidet: Diese Entscheidung sollte nicht vorschnell und unvorsichtig getroffen werden, sondern muss zwangsläufig eine sorgfältige Risikoanalyse beinhalten, welche Kriterien der Rechtmässigkeit, der Nicht-Diskriminierung und Verhältnismässigkeit wesentlich beinhaltet. Zudem ist es zentral, dass die Entscheidung nicht vom BAG hinter verschlossenen Bürotüren getroffen wird, sondern im Rahmen einer transparenten demokratischen Debatte. Denn was hier geschaffen wird, wird nicht so schnell wieder weg sein. Der Grund, warum es geschaffen wird – Covid-19 – hoffentlich schon.

Dr. iur. des. Angela Müller

Senior Policy & Advocacy Managerin

Angela Müller hat einen PhD in Rechtswissenschaft und einen M.A. in Political and Economic Philosophy. Ihre Dissertation hat sie zur extraterritorialen Anwendung von Menschenrechten, u.a. in Zusammenhang mit der Nutzung neuer Technologien, an der Universität Zürich verfasst, wo sie als SNF-Doktorandin und wissenschaftliche Assistentin tätig war. Sie war Visiting Researcher an der Columbia University, New York, sowie an der Hebrew University, Jerusalem. Zuvor war Angela Müller als Projektleiterin beim aussenpolitischen Think Tank foraus, als Projektmanagerin einer Innovationsförderungsplattform der Hochschule Luzern sowie in der UNO-Abteilung des Eidgenössischen Departements für Auswärtige Angelegenheiten EDA tätig. Sie engagiert sich zudem als Vize-Präsidentin der Gesellschaft Schweiz-UNO.